作者：王緝憲，大灣區香港中心研究總監，香港大學地理系前系主任。

空域開放程度高，並不等於放棄安全和國防，而是通過更成熟的規則體系，把限制做得更精準，把開放做得更有效。

上周，廣州新機場在佛山高明動工，對改善大灣區多年民航供不應求是件大好事。但需要解決一個問題：中國民航空域緊張，長期困擾民航業、通用航空，並直接影響低空經濟發展。

與美國、加拿大、法國、德國等發達國家相比，中國空域的民用開放程度明顯偏低，航班延誤、航線繞飛、通航活動受限以及低空經濟發展遲緩等現象，背後並不只是「空域不夠大」的簡單問題，而是空域管理體制、軍民協調機制、國防安全邏輯與現代航空運輸需求之間的結構性矛盾。

要理解中國空域開放不足，必須把它放回國家治理方式、國防體制和航空產業演進的整體框架中觀察。

國防優先導致航班繞飛

從國際比較看，發達國家普遍形成了較成熟的民軍協同空域治理模式。

美國的空域管理體系高度制度化，民航主管機構對國家空域系統擁有強大的統籌權，空域劃分清晰，民航在大部分空域中擁有較高的使用可預期性。

加拿大則通過獨立而專業的航行服務體系，對空域實施統一管理，使民航、通航和空管服務之間形成較穩定的規則網絡。

法國和德國代表的是歐洲大陸國家的另一種模式：雖然同樣保留軍事空域和安全限制，但它們通過民軍聯合協調、動態放行、臨時空域調配等方式，提高了空域的復用率。

這些國家的共同點，在於空域並非靜態、單一、不可分割的「領土延伸」，而是可以通過規則、技術和協調機制進行動態配置的資源。換言之，空域不是簡單「多或少」的問題，而是「能否被有效切分、共用和實時調度」的問題。

發達國家之所以民航開放程度更高，並不是它們完全沒有軍事需求，而是它們更早建立了以規則為基礎的空域協同機制，把安全控制和民用效率整合在一個制度框架中。

中國的情況則不同。長期以來，中國空域管理呈現出明顯的國防優先、軍方主導特徵。

由於歷史安全環境、國土防禦需求以及空域戰略屬性的特殊性，空域資源並未完全按照市場化運輸效率或民航發展邏輯進行配置。民航在許多地區和時段都需要服從軍事訓練、演習、臨時管制和空域審批安排，這使得民航航路組織和飛行計劃的靈活性明顯不足。

結果是，航班常常不得不繞飛、等待、改航，低空飛行活動則更容易受到限制。對於通用航空、直升機、無人機物流和城市空中交通等新興業態而言，這種制度環境尤其不利，因為它們依賴高頻、短程、靈活的空域使用，而不是傳統大中型幹線航班那種相對固定的飛行模式。

造成中國空域開放不足的原因，首先是制度層面的。

中國空域長期處於軍民分割管理狀態，民航系統和軍事系統之間雖有協調，但整體上缺乏像美國、法國那樣高度一體化的民軍聯合空管機制。

這意味着空域資源的配置往往更偏向審慎和保守，而非基於即時流量和容量進行動態優化。

其次，是資訊和技術層面的。

現代空域管理依賴高密度監視、數位化調度、動態航路規劃和精細化流量管理，而中國過去空管系統的建設重點更多放在確保安全和服從管制，尚未完全轉向「讓空域高效運轉」的邏輯。

第三，是治理結構層面的。

空域審批和臨時管制在實踐中仍較複雜，導致航空公司、通航企業和低空運營主體難以形成穩定預期。對航空運輸而言，最重要的不僅是「能飛」，更是「知道什麼時候能飛、飛哪裏、以什麼條件飛」。

缺乏穩定預期，本身就是一種隱性的制度成本。

從產業發展角度看，空域開放不足已經開始成為中國民航和低空經濟的瓶頸。

對幹線民航來說，空域緊張意味着航班準點率受壓、航路資源利用率下降、運行成本上升；對通用航空來說，這意味着市場規模難以形成，私人飛行、商務飛行、航空培訓、應急救援等應用場景無法充分展開；對低空經濟而言，空域限制更是核心障礙，因為無人機配送、低空旅遊、城市巡檢、空中計程車等新業態都需要更加細碎、靈活、分層的空域管理。

如果空域仍以傳統粗放方式運行，那麼低空經濟即便有技術和資本，也很難大規模落地。

值得補充的是，伊朗近期局勢提供了一個重要的反向參照。

其空域在高風險安全環境下明顯向防務優先收縮，民航活動受到更嚴格限制，相關區域也被國際航空安全機構視為高風險空域。這說明，空域開放程度並非一個固定不變的技術變數，而是會隨着外部安全壓力、軍事威脅強度與國家風險偏好而動態調整。

更重要的是，現代國防與空防的重要性，並不必然體現在長期、粗放的空域管制上；它同樣可以體現在預警、監視、識別、攔截和精細化分區控制等更高效的治理方式中。

由此看，空域管理的關鍵不在於是否完全放開，而在於能否在防務安全與民用效率之間形成更高水準的制度平衡。

空域治理轉型四大關鍵

不過，中國空域問題並非無解，也不應簡單理解為「放開得愈多愈好」。空域管理本質上是在國防安全、飛行安全與經濟效率之間尋找平衡。

中國真正需要的，不是盲目模仿歐美模式，而是結合自身國土規模、邊境安全、人口密度和產業結構，推進一種更精細的空域治理轉型。其關鍵方向至少包括四點：

第一，要推動軍民空域協調機制更制度化、常態化。

臨時協調可以解決局部問題，但無法支撐全國範圍的高頻民航需求。需要建立更強的聯合調度與資訊共享機制，讓民航計劃與軍事活動之間形成更穩定的協調關係。

第二，要加快空域分類和分層改革。

不是所有空域都應採用同樣嚴格的控制強度。對低風險、低密度、低敏感區域，可以更多採用開放式、條件式和程式式管理；對高敏感區域，則保留必要限制。這種分層思路，比「一刀切」更符合現代空域治理邏輯。

第三，要通過技術升級提高空域容量。

更高精度的監視、更靈活的航路設計、更智慧的流量管理和更透明的審批系統，能夠在不增加物理空域的前提下提升有效供給。空域緊張不一定只能靠「增加面積」解決，更可以靠「提升容量」解決。

第四，要為低空經濟建立明確、可預期的制度邊界。

無人機、eVTOL和其他新型航空器不能長期處於試點式、臨時式和個案式管理之中，而應逐步納入統一的空域分類和運行規則中。

只有當企業知道哪些空域可以長期使用、哪些時段可以運行、需要滿足什麼條件時，產業才可能形成規模化投資。目前，這四點中這最後一點進展最快，因國家把發展低空經濟提到了國家戰略的高度。

總體而言，中國空域開放不足，是一個典型的制度演進問題，而不是單純的資源短缺問題。

發達國家的經驗表明，空域開放程度高，並不等於放棄安全和國防，而是通過更成熟的規則體系，把限制做得更精準，把開放做得更有效。

過去的十五年，大灣區五個機場一直聯合呼籲給民航更多空域，增加了新跑道的廣州、深圳、香港和珠海能否發揮出新跑道作用、已開建的高明機場能否拉動本地經濟，很大程度依賴更高效率的新型區域空域管理。

最近，香港開始呼應內地做「十五五」規劃，何不就此契機，由國家牽頭，讓港澳穗深珠五個城市政府和軍方坐在一起找出方案，在未來五年內徹底解決這個難題，讓大灣區在軍民合作方面走在全國空域改革的前列。

（本文仅代表作者个人观点）